Langversion des Artikels „Mehr Kapitaldeckung ohne mehr Staat“, erschienen am 6. Oktober 2026 in der FAZ.
Die Alterssicherungskommission hat einen wegweisenden Bericht vorgelegt. Doch ausgerechnet dort, wo sie am weitesten geht – beim Aufbau einer zweiten, kapitalgedeckten Ebene –, vertraut sie auf einen Apparat, den der Staat erst noch bauen müsste. Und sie belastet die Bürger und Unternehmen zusätzlich.
Es gehört zu den unangenehmen Wahrheiten der deutschen Rentenpolitik, dass die Diagnose seit rund dreißig Jahren feststeht und trotzdem einige wichtige Therapien immer wieder verschoben werden. Vor diesem Hintergrund ist der Bericht der Alterssicherungskommission eine positive Überraschung. Er benennt die demographische Arithmetik ohne Beschönigung, er schlägt Regelbindungen statt politischer Einzelfallentscheidungen vor, und er wagt sich an zwei politisch umstrittene Themen: an das Renteneintrittsalter und an eine verpflichtende kapitalgedeckte Komponente in der gesetzlichen Rentenversicherung. Vieles daran ist zu begrüßen.
Und doch zieht sich durch den Bericht ein Motiv, das mich beunruhigt. Wo immer die Kommission eine neue Aufgabe identifiziert, wird sie einer öffentlichen Institution zugewiesen. Ein öffentlicher Fonds soll das Vorsorgekapital anlegen, die Deutsche Rentenversicherung Millionen individueller Kapitalkonten führen, der Staat die Verrentung organisieren, das Langlebigkeitsrisiko bündeln und die Kosten auf zehn Basispunkte drücken. Das ist ein sehr großes Vertrauen in die Fähigkeit des Staates, innerhalb weniger Jahre etwas aufzubauen, was in Deutschland bereits existiert – in der betrieblichen Altersversorgung, bei den Lebensversicherern, den Pensionskassen und Pensionsfonds.
In diesem Kommentar folge ich zwei Stoßrichtungen. Erstens: Die Kommission gibt meines Erachtens die richtigen Vorgaben, wählt jedoch den falschen Träger. Wer die Kapitaldeckung schnell, breit und kostengünstig ausbauen will, sollte auf die vorhandenen privaten Institutionen aufsetzen und dem Staat die Rolle geben, die er am besten ausfüllt – die des Regelsetzers. Zweitens: Der Aufbau der zweiten Ebene darf die Abgabenlast nicht erhöhen, sondern sollte innerhalb eines gedeckelten Gesamtbeitragssatzes erwirtschaftet werden.
Arbeitsmarkt und Kapitalmarkt gehen Hand in Hand
Beginnen möchte ich mit dem Punkt, der im Bericht am wenigsten Gewicht hat: der gesamtwirtschaftlichen Nebenbedingung, unter der jede Rentenreform steht. Die Kommission mahnt selbst, Arbeitnehmer und Arbeitgeber dürften „nicht unangemessen zusätzlich belastet werden, da höhere Lohnnebenkosten Investitionen ins Ausland lenken könnten“. Das ist richtig – nur zieht sie daraus keine Konsequenz. Die zwei Prozentpunkte für die Kapitalrente kommen obendrauf; eine Gegenfinanzierung ist nicht vorgesehen.
Ein Ausbau der kapitalgedeckten Vorsorge sollte meines Erachtens mit einer Absenkung des Beitragssatzes zur umlagefinanzierten Rentenversicherung einhergehen. Entsprechend schlage ich vor, den Gesamtbeitragssatz zu betrachten, die Summe aus explizitem Beitrag zur gesetzlichen Rentenversicherung und kapitalgedecktem Vorsorgeanteil. Und dieser Gesamtbeitragssatz sollte in die Rentenanpassungsformel einfließen.
Dies bedeutet auch, dass ich davon abrate, eine säulenübergreifende Nettoersatzquote von mindestens 70% als Richtwert festzulegen. Während dieser Perspektivwechsel einerseits zu begrüßen ist, da so die Leistungsfähigkeit des Systems am Zusammenwirken aller drei Säulen gemessen wird, würde dies andererseits die Arithmetik des Systems überfordern, da nicht alle Gleichungen gleichzeitig erfüllt sein können. Eine Nettoersatzquote über drei Säulen hinweg ist zudem außerordentlich schwer zu berechnen. Sie hängt ab von Annahmen zur Kapitalmarktentwicklung, zur Lebenserwartung, zur Besteuerung und – besonders heikel – von der Methode, mit der Kapitalstöcke in lebenslange Renten umgerechnet werden. Ohne eine einheitliche, versicherungsmathematisch fundierte Standardmethodik zur Verrentung verlieren solche Vergleiche ihre Aussagekraft.
Vor allem aber sollte man aus einer Kenngröße kein Leistungsversprechen machen. Meine Empfehlung wäre, sich in der laufenden Steuerung am Gesamtbeitragssatz zu orientieren und die Nettoersatzquote als Orientierungsgröße zu behandeln, anhand derer man später gegebenenfalls nachjustiert. Man sollte das System zunächst laufen lassen und beobachten, welches Versorgungsniveau sich tatsächlich einstellt, statt eine Zielquote zu fixieren, die unter Berufung auf ihre eigene Verbindlichkeit teure Nachbesserungen erzwingt. Genau dieser Mechanismus hat der Haltelinie ihre Wirkung verschafft. Und eine Ersatzquote ist ohnehin nur eine Aussage über den Standardfall; über die Ränder der Verteilung sagt sie nichts. Vielmehr sollte aber die Versorgung der Bevölkerung am unteren Rand der Verteilung, Geringverdiener und Langzeitarbeitslose, im Fokus stehen als ein Richtwert für die Mitte. Dies könnte – die in diesem Artikel beschriebenen Maßnahmen ergänzend – durch entsprechende Reformen der Grundrente erreicht werden, etwa durch Ausweitung des Anspruchs auf Grundrente auf Personen mit einer kürzeren Versicherungsdauer, die besonders vom Armutsrisiko betroffen sind.
Der Grund für meine Empfehlung, mehr Gewicht auf eine Beitragsstabilisierung zu legen, liegt an den Lasten, die die demographische Entwicklung mit sich bringt. Für die Bürgerinnen und Bürger zählt nicht der Rentenbeitrag, sondern die Summe aller Abgaben, der expliziten wie der impliziten – und eine Pflicht zur kapitalgedeckten Vorsorge ist ökonomisch ein Beitrag, auch wenn sie in der Sozialversicherungsstatistik nicht als solcher erscheint. Diese Summe wird steigen: Kranken- und Pflegeversicherung stehen unter demselben demographischen Druck, während Verteidigung, Infrastruktur und Klimaanpassung den Steuerbedarf ausweiten. Wer in dieser Lage die Rentenlast zusätzlich erhöht, verbraucht Anpassungsspielraum, der anderswo dringend gebraucht wird. Die Frage ist nicht, ob Kapitaldeckung wünschenswert ist, sondern woher der Raum für sie kommt.
Er kommt aus der Effizienz der Volkswirtschaft, und damit vor allem vom Arbeitsmarkt. Hier hängen die beiden Finanzierungsverfahren enger zusammen, als die Debatte suggeriert. Die implizite Rendite des Umlageverfahrens ist das Wachstum der Lohnsumme, also Beschäftigung plus Produktivität; die Rendite des Kapitalstocks hängt an der Produktivität des eingesetzten Kapitals und damit an denselben Fundamentaldaten. Beides sind Erträge derselben Volkswirtschaft, nur unterschiedlich verteilt und unterschiedlich riskant. Stabile Kapitalrenditen gibt es nur in effizienten Ökonomien. Mit der Kapitalanlage können wir der Demographie nicht entkommen, wenn Erwerbsbevölkerung und Produktivität stagnieren; internationale Diversifikation mildert das, hebt es aber nicht auf, da fast alle Regionen der Welt von alternden Volkswirtschaften geprägt sind.
Effizienz auf dem Arbeitsmarkt und eine Ausweitung der Kapitaldeckung gehen also Hand in Hand. Eine längere Erwerbsphase erhöht die Beitragsbasis, senkt den notwendigen Beitragssatz, schafft damit erst den Raum für den kapitalgedeckten Aufbau – und stärkt zugleich dessen Ertragsgrundlage. Deshalb ist die Empfehlung zur Regelaltersgrenze keine Randnotiz, sondern die Voraussetzung für alles Weitere.
Und deshalb ist auch die Frage, wo das Kapital angelegt wird, mehr als eine Anlageentscheidung. Die Kommission verweist zu Recht auf den Beitrag zur Belebung des europäischen Kapitalmarkts, zieht daraus aber keine Konsequenz für die Ausgestaltung. Dabei ist die Verbindung offensichtlich: Europa hat kein Spar-, sondern ein Allokationsproblem. Erhebliche europäische Ersparnisse finanzieren amerikanische Unternehmen, während europäische Wachstumsunternehmen unterfinanziert bleiben; die Savings and Investments Union der Europäischen Kommission zielt genau darauf. Das ist kein Plädoyer für einen „Deutschlandfonds“ – eine Heimatmarktverzerrung wäre für die Versicherten teuer. Aber es spricht viel dafür, die Förderung an eine Mindestquote breit gestreuter überwiegend europäischer Kapitalanlagen zu knüpfen. Auch hier würde man auf bestehende Institutionen bauen: Die deutschen Versicherer und Pensionseinrichtungen zählen schon heute zu den größten institutionellen Investoren in europäische Anleihen und Infrastruktur.
Ein Renteneintrittsalter, das sich mitbewegt
Mit dem zuvor geschriebenen eng verknüpft ist die Empfehlung der Kommission, die Regelaltersgrenze soll nach 2031 im Verhältnis 2:1 an die Lebenserwartung zu koppeln. Ein zusätzliches Jahr Lebenserwartung führt dann zu acht Monaten längerer Erwerbsphase und vier Monaten längerem Rentenbezug – nach den mittleren Annahmen des Statistischen Bundesamtes eine Anhebung um etwa sechs Monate pro Jahrzehnt, also von 67 auf ungefähr 67,5 Jahre zwischen 2031 und 2041.
Das ist ökonomisch richtig, politisch klug und fair. Richtig, weil die Relation von Erwerbs- zu Rentenphase die zentrale Stellschraube eines Umlagesystems ist: Wird sie konstant gehalten, bleibt der Rentnerquotient von steigender Lebenserwartung weitgehend unberührt. Klug, weil eine Regelbindung mit fünfjährigem Vorlauf die immer gleiche, immer schmerzhafte Einzelfalldebatte über „Rente mit 68“ oder „Rente mit 70“ beendet. Fair, im intergenerationalen Sinne, denn so finanzieren nicht nur die Beitragszahler ein längeres Leben.
Kapitaldeckung: richtige Richtung, falscher Träger
Der Kern des Berichts sind die Empfehlungen 27 und 28. Kapitalgedeckte Elemente sollten gestärkt werden. Sie erwirtschaften Erträge, die höher sind als die implizite Rendite einer umlagefinanzierten Rente, und durch sie werde gerade diejenigen an den Kapitalmärkten beteiligt, die bisher keinen Zugang haben. Das zweite Argument ist sozialpolitisch das stärkste: Die Rendite auf Realkapital ist in Deutschland bislang weitgehend ein Privileg derjenigen, die bereits Vermögen besitzen. Darüber hinaus ist eine ausgewogene Mischung zwischen kapitalgedeckten und umlagefinanzierten Renten aus Diversifikationsgründen wünschenswert.
Empfehlung 28 wird konkret. Ein zusätzlicher Beitragssatz von zwei Prozent, paritätisch getragen, soll in jährlichen Schritten von 0,5 Prozentpunkten – idealerweise ab 2028 – auf individuelle Kapitalkonten fließen. Die Anlage erfolgt nach schwedischem Vorbild zentral, in einem „öffentlichen, international wettbewerbsfähigen Fonds“ nach dem Muster des KENFO; wer dort nicht einzahlen will, kann aus zertifizierten Anlagefonds wählen. Die Kosten sollen zehn Basispunkte nicht überschreiten, die Auszahlung erfolgt als lebenslange Rente gemeinsam mit der Umlagerente, das Kapital ist nicht vererbbar.
Ein erster Einwand betrifft schlicht den Maßstab. Der Vorschlag einer zentral organisierten staatlichen Kapitalanlage baut auf dem schwedischen System auf, und Schweden hat mit seiner Prämienrente zweifellos Bemerkenswertes geleistet: geringe Kosten, breite Streuung, eine funktionierende Voreinstellung. Nur ist Schweden ein kleines Land. Deutschland hat etwa achtmal so viele Einwohner, und die deutsche Wirtschaftsleistung ist rund siebeneinhalbmal so groß. In einem hierzulande voll ausgebauten System würden also Beträge einer ganz anderen Größenordnung in erster Linie durch einen staatlichen Anbieter administriert. Das ist kein bloß quantitativer Unterschied. Ein Fonds dieser Dimension wäre einer der größten Einzelakteure an den europäischen Kapitalmärkten; er beeinflusst die Preise, auf die er selbst angewiesen ist, er wird unweigerlich zum Adressaten industrie- und standortpolitischer Erwartungen, und er bündelt die operativen wie die politischen Risiken der gesamten zweiten Ebene in einer einzigen Institution. Die Governance-Anforderungen wachsen dabei nicht proportional zum Volumen, sondern überproportional.
Über das Ziel gibt es zwischen der Kommission und mir keinen Dissens. Über den Weg schon. Warum sollte die öffentliche Hand hier eine tragende Rolle spielen?
Schwerer noch wiegt die Governance. Der Bericht formuliert die Anforderung selbst klar: Das angelegte Kapital müsse „vor einer (auch politischen) Zweckentfremdung geschützt werden“, ein politisch unabhängiger Anlageausschuss sei „unabdingbar“. Nur: Wie stellt man das sicher? Ein einfachgesetzlicher Schutz ist so viel wert wie die nächste parlamentarische Mehrheit. Wer einen Kapitalstock aufbaut, der binnen zweier Jahrzehnte in die Größenordnung einer Billion Euro wächst, schafft ein Objekt der Begehrlichkeit. Polen hat 2014 einen erheblichen Teil der Vermögen privater Rentenfonds in das staatliche Umlagesystem überführt und die entsprechenden Staatsanleihen annulliert; Ungarn ist zuvor ähnlich verfahren; Argentinien hat sein kapitalgedecktes System 2008 verstaatlicht. Das sind keine exotischen Ausreißer, sondern erwartbares Verhalten von Staaten in fiskalischer Bedrängnis.
Der Zugriffsschutz müsste daher im Grundgesetz verankert werden – und zwar bevor die ersten Beiträge fließen. Das gilt nicht nur für staatlich verwaltetes Vermögen: Auch privat gebildete Altersvorsorgevermögen sind vor Zweckentfremdung zu schützen. Die Kommission mahnt zu Recht, politische Festlegungen zur Anlagepolitik zu vermeiden. Nur ist genau das die Versuchung, der ein staatlicher Fonds ausgesetzt sein wird, sobald er industriepolitisch interessant wird.
Zudem bleiben wichtige praktische Fragen offen. Wie soll in der öffentlichen Hand ein Kontensystem für rund 46 Millionen Erwerbstätige aufgebaut werden? Es geht ja nicht nur um Kapitalanlage, sondern um das Management individueller Konten über sechzig Jahre und mehr. Die Deutsche Rentenversicherung ist in der Verwaltung von Entgeltpunkten hervorragend; ein kapitalgedecktes Einzelkontensystem ist ein anderes Geschäft.
Ebenso wenig geklärt ist die Auszahlungsphase. Die Kommission will die Kapitalrente „zusammen mit den umlagefinanzierten Leistungen als lebenslange Rente“ auszahlen. Das ist richtig gedacht – eine Kapitalauszahlung, ob als Einmalzahlung oder als Auszahlplan bis zu einem fixen Endalter, würde das Langlebigkeitsrisiko beim Einzelnen belassen und den Zweck des Ganzen verfehlen. Aber die lebenslange Verrentung eines schwankenden Kapitalstocks ist die technisch anspruchsvollste Aufgabe der Reform. Sie verlangt Entscheidungen über Rechnungsgrundlagen, Sterbetafeln mit Trendannahmen, Glättungsmechanismen und kollektive Risikoausgleiche – und sie enthält einen unausweichlichen Zielkonflikt zwischen der Höhe der Rente bei Rentenbeginn und der Stabilität des späteren Rentenverlaufs.
Wäre es nicht sinnvoller, für all dies auf die im privaten Markt etablierten Institutionen zu bauen? Die deutschen Lebensversicherer, Pensionskassen und Pensionsfonds verfügen über jahrzehntelange Erfahrung im Kontenmanagement wie im Risikomanagement der Rentenphase. Sie tun seit über einem Jahrhundert genau das, was hier neu erfunden werden soll. Darüber hinaus sind diese Institutionen unter dem Versicherungsaufsichtsgesetz breit reguliert, unter anderem mit verantwortlichem Aktuar und Treuhänder für das Sicherungsvermögen – ein ausgefeiltes und seit vielen Jahren bewährtes System.
Eine Überschlagsrechnung
Um die Dimension deutlich zu machen, eine überschlägige Rechnung. Die Bruttolöhne liegen bei etwa 4.000 Euro je Arbeitnehmer und Monat, also 48.000 Euro pro Jahr; die Zahl der Erwerbstätigen lag 2025 bei 45,977 Millionen, Selbständige und Beamte eingeschlossen. Zwei Prozent darauf ergeben bei flächendeckender Einführung rund 44,1 Milliarden Euro pro Jahr. Bei einer nominalen Rendite von drei Prozent ergibt sich nach zwanzig Jahren ein Bestandsvolumen von etwa 1.186 Milliarden Euro. Zum Vergleich: Der Gesamtverband der Versicherer weist für die deutschen Lebensversicherer 2024 einen Kapitalanlagenbestand von 1.076 Milliarden Euro aus, zuzüglich 218 Milliarden Euro für fondsgebundene Policen.
Der neue staatliche Fonds hätte also bereits nach zwanzig Jahren in etwa die Größenordnung der gesamten deutschen Lebensversicherungswirtschaft – aufgebaut aus dem Nichts, mit neuer Organisation und einer Governance, die sich erst bewähren müsste. Diese Volumina rendite- und zugleich absicherungsorientiert anzulegen und in stabile lebenslange Renten zu überführen, verlangt Erfahrung. Es spricht viel dafür, die vorhandene zu nutzen, statt sie zu duplizieren.
Kein Schönrechnen der Rendite
Die Kommission stützt ihre Aussage, die Kapitalrente werde das Sicherungsniveau der ersten Säule „spürbar“ anheben, auf Simulationsrechnungen des ZEW. Diese Rechnungen sind methodisch sauber gemacht, und die Autoren weisen ihre Ergebnisse korrekt in realen Größen aus. Trotzdem lohnt ein genauer Blick, denn aus dem Gutachten stammen Zahlen, die die Debatte prägen: eine zusätzliche monatliche Rente von 150 Euro, was einem Anstieg der Durchschnittsrente um etwa 10 Prozent entspricht.
An mehreren Stellen sind jedoch die zugrundeliegenden Annahmen eher optimistisch.
Erstens die Datenbasis. Ob die Kapitalmarktrenditen der Jahre 1970 bis 2024 ein guter Prädiktor für die kommenden 45 Jahre sind, ist zweifelhaft. Der Zeitraum umfasst eine historisch einmalige Phase der Globalisierung, fallender Realzinsen und steigender Bewertungsniveaus. De-Globalisierung, neue Handelsschranken, geopolitische Konflikte und, wie zuvor erwähnt, die demographische Entwicklung sprechen eher für schwächeres globales Wachstum.
Zweitens die Portfolioallokation. Ein Aktienanteil von 100 Prozent bis zum Alter 52 bedeutet, dass über drei Jahrzehnte hinweg keine Diversifikation über Anlageklassen stattfindet – portfoliotheoretisch schwer zu begründen, im Median aber besonders freundlich. Zum Vergleich der KENFO, den die Kommission selbst als Vorbild nennt: Dessen Zielallokation ist breiter gestreut, seine Zielrendite liegt bei etwa vier Prozent nach Kosten.
Das sage ich nicht, um die Kapitaldeckung schlechtzureden – ich halte sie für notwendig –, sondern weil die politische Ökonomie dieser Reform von der Erwartungsbildung abhängt. Wenn ein Beitragssatz von zwei Prozent mit dem Versprechen einer erheblichen zusätzlichen Ersatzquote eingeführt wird und am Ende eine weit geringere Ersatzquote dabei herauskommt, weil die versprochenen Renditen nicht erwirtschaftet werden können, dann ist der Schaden für die Akzeptanz kapitalgedeckter Vorsorge größer als der Nutzen des gebildeten Vermögens.
Der schnellere Weg: die betriebliche Altersversorgung
Was ist die Alternative? Sie steht bereits im Bericht, allerdings zu zaghaft: der Ausbau der betrieblichen Altersversorgung. Die bAV ist ein außerordentlich effizientes Vehikel. Sie verbindet langfristige Kapitaldeckung mit kollektiver Risikotragung, erschließt den Finanzierungsbeitrag der Arbeitgeber und senkt den Verwaltungsaufwand, weil der Vertrag am Arbeitgeber hängt und nicht individuell vermittelt werden muss. Der entscheidende Vorteil aber ist ein anderer: Sie existiert. Die Infrastruktur ist da, die Aufsicht etabliert, die versicherungsmathematischen Verfahren erprobt.
Ihr Problem ist die Verbreitung. Die Quote liegt bei knapp 52 Prozent: In Betrieben mit weniger als zehn Beschäftigten sind es 25 Prozent, in Großunternehmen 86 Prozent; von den Beschäftigten mit einem Bruttolohn bis 2.500 Euro verfügen nur etwa 34 Prozent über eine bAV. Es sind also genau jene Gruppen unterversorgt, für die die Kommission in Empfehlung 27 zu Recht den Zugang zum Kapitalmarkt reklamiert.
Das lässt sich schneller lösen als durch den Aufbau einer neuen Institution. Erstens durch automatische Einbeziehung mit Abmeldeoption auf Betriebsebene. Dies bedeutet konkret: Alle Arbeitgeber werden verpflichtet, eine bAV anzubieten und ihren Anteil per Default einzuzahlen; die Beschäftigten werden automatisch einbezogen, können sich aber innerhalb einer Frist wieder abmelden.. Großbritannien hat so binnen eines Jahrzehnts die Verbreitung dramatisch erhöht, ohne die Entscheidungsfreiheit anzutasten. Voraussetzung sind haftungsarme Zusagen, die die Verpflichtung des Arbeitgebers auf die Finanzierung der Beiträge beschränken. Die Kommission listet diese Option in Empfehlung 29 unter vielen anderen auf und verweist sie in einen Sozialpartnerdialog – nach meinem Empfinden ist dies zu wenig Verbindlichkeit für ein Instrument, dessen Wirkung so gut belegt ist.
Zweitens durch eine Entschlackung des Garantiezwangs. Hier liegt eine bemerkenswerte Inkonsistenz im Reformpaket: Für die gesetzliche Kapitalrente eröffnet die Kommission Spielräume für eine chancenorientierte Anlage, während die bAV in einem Garantierahmen verbleibt, der genau diese Spielräume verschließt. Garantien sind nicht kostenlos; sie werden mit der Rendite der Versicherten bezahlt. Eine chancenorientiertere Anlage in Kombination mit kollektiven Glättungsmechanismen führt über lange Zeiträume zu höheren und dabei keineswegs instabilen Renten.
Drittens durch bessere Portabilität. Wechselnde Erwerbsbiografien führen zu fragmentierten Anwartschaften bei mehreren ehemaligen Arbeitgebern; die Kommission bleibt in Empfehlung 30 bei Standardisierung und digitalen Schnittstellen stehen.
Nicht der Träger entscheidet, sondern die Regulierung
Damit bin ich beim eigentlichen Punkt. Ob eine kapitalgedeckte Ebene ihren Zweck erfüllt, entscheidet sich weit weniger daran, wer sie betreibt, als daran, wie sie reguliert ist. Die Kommission beantwortet eine Regulierungsfrage mit einer Trägerfrage. Stimmt der ordnungspolitische Rahmen, kann man die Produktion getrost den vorhandenen Anbietern überlassen; stimmt er nicht, hilft auch ein staatlicher Anbieter nicht weiter – er verlagert das Problem lediglich in eine Institution, die anschließend schwerer zu kontrollieren ist, weil sie demselben Prinzipal gehört, der die Regeln setzt. Der Staat ist als Regelsetzer stark und als Produzent schwach. Warum setzen wir ihn nicht nur dort ein, wo er stark ist?
Drei Regulierungselemente sind entscheidend, und sie sind allesamt ohne eine neue Behörde zu haben. Das erste ist ein verbindlicher, harter Kostendeckel. So wird beim neuen Altersvorsorgedepot für das staatlich organisierte Standardprodukt die durchschnittliche jährliche Renditeminderung durch Kosten (Effektivkosten) auf 1,0 Prozent begrenzt. Es ist davon auszugehen, dass die Kosten bei der bAV durch die Kollektivverwaltung geringer ausfallen werden. Entscheidend ist, dass diese Marke trägerneutral gilt: Sie ist eine Anforderung an das Produkt, kein Privileg einer staatlichen Anstalt. Wer sie erfüllt, darf anbieten; wer sie nicht erfüllt, darf es nicht. Ein solcher Deckel ist scharf, aber erreichbar – ein obligatorisches, standardisiertes Produkt kommt ohne Einzelvertrieb aus, und Zuflüsse in Milliardenhöhe erlauben erhebliche Skaleneffekte. Genau damit begründet die Kommission ja auch, warum sie zehn Basispunkte für ihren eigenen Fonds für realistisch hält.
Das zweite Element betrifft die Garantien, und hier ist zwischen den beiden Phasen strikt zu unterscheiden. In der Ansparphase sollte es keine Garantien geben. Wie oben für die bAV ausgeführt, erzwingen sie eine Anlagepolitik, die genau die Aktienquote verhindert, aus der der Ertrag über drei oder vier Jahrzehnte kommen soll; über solche Horizonte ist eine nominale Beitragsgarantie zugleich teuer und ökonomisch nahezu wertlos. Zugleich sollte die Kapitalanlage diversifiziert und gemischt sein, 100% in Aktien anzulegen ist nicht ratsam. Die Zielkapitalallokation des KENFO beispielsweise sieht eine Aktienquote von 31.5% vor. In der Rentenphase gilt das Umgekehrte. Dort ist Verlässlichkeit der Zweck der Übung, und dort braucht es Regulierung: verbindliche Vorgaben zu den Rechnungsgrundlagen, zu Sterbetafeln und Trendannahmen, zu Glättungsmechanismen und zum kollektiven Risikoausgleich, dazu die Pflicht, den Kapitalstock in eine lebenslange, nicht mehr unterschreitbare dynamische Grundleistung zu überführen, die durch Überschüsse ergänzt werden kann. So wird der Zielkonflikt zwischen einer hohen Startrente und einem stabilen Rentenverlauf regulatorisch entschieden, statt ihn jedem Anbieter einzeln zu überlassen. Und genau diese Kompetenz – die Verrentung schwankender Kapitalstöcke unter Aufsicht und nach anerkannten versicherungsmathematischen Standards – ist in Deutschland vorhanden. Sie muss nicht geschaffen, sondern in Dienst genommen werden.
Das dritte Element ist die Voreinstellung selbst. Wer nicht wählt, muss trotzdem gut angelegt sein: ein standardisiertes Lebenszyklusprodukt, breit gestreut, kostengedeckelt, mit einer Mindestquote breit diversifizierter europäischer Kapitalanlagen und einer Anlagepolitik, die veröffentlicht und regelmäßig extern überprüft wird.
Wer stellt dieses Default-Produkt? Dafür sehe ich zwei gangbare Wege. Der erste ist ein Konsortium der deutschen Versicherungswirtschaft, an dem alle Unternehmen nach Marktanteil beteiligt sind. Der Vorteil gegenüber einem einzelnen staatlichen Fonds liegt auf der Hand: Die operativen Risiken – Fehlallokationen, Managementfehler, IT-Ausfälle, Governance-Versagen – wären über viele Unternehmen diversifiziert statt in einer einzigen Institution konzentriert. Ein staatlicher Monopolfonds ist, gerade weil er ein Monopol ist, ein Klumpenrisiko.
Der zweite Weg ist noch schlichter: mehr Wettbewerb unter den Anbietern. Man definiert das Default-Produkt regulatorisch – Kostendeckel, Anlagegrundsätze, Verrentungsstandards, Informationspflichten –, zertifiziert jeden, der diese Anforderungen erfüllt, und teilt die Voreinstellung nach transparenten Regeln zu, etwa über eine periodische Ausschreibung für die Neuzugänge oder über eine Zuweisung an die jeweils günstigsten zertifizierten Anbieter. Der Einwand, unter so engen Vorgaben werde niemand anbieten wollen, überzeugt mich nicht. Es wird Anbieter geben, die unter diesen Rahmenbedingungen Produkte auflegen: Ein obligatorischer Markt mit jährlichen Zuflüssen im zweistelligen Milliardenbereich, ohne Vertriebskosten, ohne nennenswertes Stornorisiko und mit sehr langen Bindungsdauern ist auch bei knappen Margen attraktiv.
Und hier kommt ein Faktor ins Spiel, der in der Debatte massiv unterschätzt wird: die Zeit. Tritt der Staat selbst als Anbieter auf, muss zuvor eine ganze Reihe von Institutionen geschaffen werden, die es heute nicht gibt: ein Anlagevehikel mit belastbarem Schutz vor politischem Zugriff – im Zweifel mit Verfassungsrang, und das heißt mit Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat –, eine Kontenverwaltung für rund 46 Millionen Erwerbstätige, eine Verrentungsstelle mit eigenen Rechnungsgrundlagen, ein unabhängiger Anlageausschuss und eine Aufsicht über all das. Jede dieser Institutionen braucht einen gesetzlichen Rahmen, jeder Rahmen ein Gesetzgebungsverfahren, jedes Verfahren eine politische Mehrheit; danach erst folgen Aufbau, Ausschreibungen, IT-Entwicklung, Migration und Erprobung. Bis das steht, wird sehr viel Zeit ins Land gehen – realistischerweise nicht ein paar Jahre, sondern eher ein Jahrzehnt. Und es ist keineswegs ausgemacht, dass am Ende jene Governance-Architektur herauskommt, die die Kommission selbst für unabdingbar hält; sie ist ja gerade der Teil, der im politischen Prozess als erster verhandelbar wird.
Eine Regulierung bestehender Versicherungs- und Versorgungsprodukte ließe sich demgegenüber innerhalb eines Jahres umsetzen. Kostendeckel, Garantieregeln, Verrentungsstandards, Zertifizierungskriterien und die Zuweisung der Voreinstellung sind Änderungen an einem vorhandenen Rechtsrahmen, keine Neugründungen. Die Träger existieren, die Aufsicht existiert, die Kontensysteme existieren, die versicherungsmathematischen Verfahren sind erprobt. Das ist anspruchsvolle Gesetzgebungsarbeit an einem laufenden System – aber es ist eben nicht der Aufbau eines zweiten Systems neben dem laufenden.
Diese Differenz ist keine Nebensächlichkeit, denn Zeit ist in der Alterssicherung die knappste Ressource. Jedes verlorene Jahr ist ein Jahr Ansparzeit, das sich später nicht nachholen lässt, und es fällt in genau die Phase, in der die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand wechseln und der Druck auf den Beitragssatz am stärksten steigt. Wir haben in der gesetzlichen Rentenversicherung in der Vergangenheit schon sehr viel Zeit verloren, da die Kapitaldeckung nicht effizient und zielgenau aufgebaut wurde. Diese Jahre sind nicht zurückzuholen. Noch mehr Zeit zu verlieren – und zwar für den Aufbau einer Institution, die es in privater Form längst gibt –, ist nicht ratsam.
Selbständige: Pflicht in der ersten, Wahlfreiheit in der zweiten Säule
Ausdrücklich zu begrüßen ist Empfehlung 22: Alle nicht obligatorisch abgesicherten Selbständigen sollen ab einem Stichtag verpflichtend und ohne Opt-out in die gesetzliche Rentenversicherung einbezogen werden; Bestandsselbständige erhalten ein voraussetzungsloses Opt-out, die Karenzzeit von drei Jahren mit halbem Regelbeitrag ist eine sinnvolle Gründungserleichterung. Die Empfehlung ist sofort umsetzbar und erweitert die Beitragsbasis – sie schafft damit Raum für die zweite Ebene.
Nachhaltigkeitsfaktor, Schutzklausel und Übergangsfaktor
In Empfehlung 14 spricht sich die Kommission dafür aus, den bis 2031 ausgesetzten Nachhaltigkeitsfaktor wieder in Kraft zu setzen und so zu reformieren, dass die Leistungsbeziehenden künftig rund ein Drittel statt eines Viertels der aus einem steigenden Rentnerquotienten resultierenden Last tragen. Das ist richtig, und es wirkt in die von mir geforderte Richtung: Die Maßnahme senkt den Beitragssatz bis 2060 um fast einen Prozentpunkt. Die Haltelinie von 48 Prozent war demgegenüber stets ein Instrument zur Verschiebung von Lasten in die Zukunft, nie ein Beitrag zur Nachhaltigkeit.
Kritisch sehe ich allerdings die Schutzklausel, die die Kommission unangetastet lässt – im Gegenteil: Sie führt ausdrücklich als Vorzug an, dass durch sie „weiterhin garantiert“ sei, dass es keine Rentenkürzungen gebe. Wenn aufgrund der gemeinsamen demographischen, Erwerbstätigen- und Lohnentwicklung die durchschnittliche Rente rechnerisch fallen müsste, schiebt die Schutzklausel dem einen Riegel vor. Dies ist nicht im Sinne einer gerechten Lastenverteilung. In ihrer heutigen, umfassenden Form – dem Verbot, den aktuellen Rentenwert überhaupt zu senken – wurde sie im Juli 2009 eingeführt, im Umfeld der Finanz- und Wirtschaftskrise; eine engere Vorläuferregelung, die nur die Wirkung von Riester- und Nachhaltigkeitsfaktor abfing, bestand seit 2004. Es ist also gerade der Krisenzusatz, dessen Wirkung am problematischsten ist: Bei einem fundamentalen Schock tragen die Erwerbstätigen den Einkommensrückgang vollständig, während die Renten nominal stabil bleiben – eine asymmetrische Versicherung zulasten derjenigen, die zusätzlich das Arbeitsplatzrisiko tragen.
Ähnliches gilt für den in Empfehlung 15 vorgeschlagenen Übergangsfaktor, der für Rentenzugänge ab 2032 das Niveau inklusive Kapitalrente sichert, solange die Ansparzeiten kurz sind, und aus Steuermitteln finanziert wird. Eine Übergangslösung ist bei einem so langen Aufbaupfad nötig. Aber man sollte die Konstruktion beim Namen nennen: Sie verlagert einen Teil der Anpassungslast von den Beitrags- auf die Steuerzahlenden – also überwiegend auf dieselben Erwerbstätigen, nur über einen anderen Kanal. Die Kommission formuliert an mehreren Stellen die Nebenbedingung, dass das Rentenniveau durch das Reformpaket „weder für den Rentenbestand noch für die künftigen Rentenzugänge geringer“ ausfallen dürfe als nach geltendem Recht. Das ist politisch nachvollziehbar, aber es ist eine Nebenbedingung und keine ökonomische Notwendigkeit. Sie begrenzt den Konsolidierungsbeitrag erheblich – man sollte transparent machen, was sie kostet.
Fazit
Die Alterssicherungskommission hat sehr viele gute Empfehlungen ausgesprochen. Die Kopplung der Regelaltersgrenze an die Lebenserwartung, die Rückkehr zu regelgebundenen Anpassungen, die Einbeziehung der Selbständigen und der Einstieg in die Kapitaldeckung sind zusammengenommen das ambitionierteste Reformpaket seit den Rentenreformen der frühen 2000er Jahre.
Meine Kritik richtet sich nicht gegen die Ziele, sondern gegen die institutionelle Wahl und gegen die Finanzierung. Die Kommission vertraut dem Staat eine Aufgabe an, für die Deutschland bereits leistungsfähige Institutionen besitzt: die Verwaltung individueller Vorsorgekonten, das Management von Kapitalanlage- und Langlebigkeitsrisiken, die Überführung von Kapital in stabile lebenslange Renten. Der Ausbau der betrieblichen Altersversorgung mit verpflichtender Teilnahme aller Arbeitgeber, entschlacktem Garantiezwang und einem von der Versicherungswirtschaft gemeinsam getragenen Default-Produkt erreicht dasselbe Ziel – ohne neue Behörde und vor allem sehr viel schneller. Das ist der Punkt, an dem die Wahl des Trägers aufhört, eine ordnungspolitische Geschmacksfrage zu sein: Die Regulierung bestehender Produkte ist eine Sache von etwa einem Jahr, der Aufbau eines staatlichen Anbieters mit verfassungsfestem Zugriffsschutz, eigener Kontenverwaltung und eigener Verrentung eher eine Sache eines Jahrzehnts. Diese Zeit haben wir nicht mehr; wir haben in der gesetzlichen Rentenversicherung durch ineffiziente Reformen bereits genug davon verloren.
Der Staat hat in diesem System eine unverzichtbare Rolle: Bedingungen und Voreinstellungen setzen, Kostendeckel und Qualitätsstandards definieren, Transparenz erzwingen, wirksam beaufsichtigen. Nicht aber, selbst Vermögensverwalter und Kontoführer von 46 Millionen Menschen zu werden. Regulieren ist etwas anderes als produzieren – und in der Altersvorsorge zeigen sich die Fehler erst in dreißig Jahren.
